政策解读：《江西省农村村民自建房管理办法》

《江西省农村村民自建房管理办法》经2023年9月27日第25次省政府常务会议讨论通过，于2023年11月1日正式施行。现解读如下：

一、《办法》出台背景

村民自建房是农民最重要的财产，农房安全事关农民切身利益。省委、省政府高度重视农村村民自建房工作，先后出台过一系列政策，但没有形成完整的制度体系，尤其是机构改革后，相关职能迫切需要进一步理顺，工作合力需要进一步强化。一是中央和省委、省政府有明确要求。习近平总书记高度重视村民自建房监管问题，多次作出重要指示批示。省委、省政府主要负责同志也多次作出具体指示，明确要求建立一套完整的村民自建房监管机制。二是现实有迫切需求。近年来，全国各地农民自建房安全事故多发频发暴露出立法滞后、执法不严、行业安全监管宽松软等诸多问题。我省村民自建房数量多，建设年代相隔久远，建设质量参差不齐，加上山区切坡建房等行为可能引发地质灾害等，农房安全隐患不容忽视。2021年，有关部门排查鉴定全省有1.7万户农房存在安全隐患。谁来监管、如何划分职责等，亟需有法律明确。三是外省有经验可借鉴。近年来，湖南、河南、浙江、贵州等省出台了村民建房相关规范性文件或规章，对农村村民建房规划、审批、安全监管等作了相应规定，值得我省学习借鉴。四是地方有实践可参考。2018年以来，我省上饶市、新余市、南昌市、抚州市、赣州市先后出台了农村住房建设方面的地方法规。尤其是吉安市人民政府今年4月份出台了《关于进一步规范城镇开发边界以外农村住房建设管理的通知》，明确了相关部门职责，明确了乡镇具体管理机构和具体责任人员，规范了农村住房建设管理，值得总结推广。

二、《办法》主要内容

《办法》共6章34条，包括总则、规划和用地、批准和建设、安全管理、法律责任、附则，重点围绕以下几个方面作出规定。

第一，加强规划和用地保障。一是加强规划保障。规定编制乡镇国土空间规划、村庄规划时，应当依法合理安排宅基地用地规模和布局。二是保障用地指标。规定县级以上政府应当按照国家规定安排新增建设用地计划指标，对符合条件的村民自建房用地计划指标予以保障。三是规定用地标准。规定村民一户只能拥有一处宅基地，自建住房不得超过规定的用地面积标准和省政府规定的建筑面积、建筑层数。

第二，细化批准程序。《办法》对村民申请宅基地建房的批准程序作了细化，规定村民申请宅基地建房的，应当以户为单位向农村集体经济组织或者村民小组、村民委员会提出申请，提交有关材料。村民进行集体讨论并公示后，报乡镇政府审核批准。审核通过的，办理乡村建设规划许可证和农村宅基地批准书。为方便村民办理手续，规定乡镇政府应当在便民服务中心设立申请受理窗口。

第三，加强建设管理。一是明确农村住房设计图纸的要求。规定对建设二层以上的农村住房，应当选用政府免费提供的设计通用图集，或者委托具有相应资质的设计单位进行设计，乡镇政府应当核查是否按照设计图纸等要求进行施工。二是加强乡村建设工匠培训。规定住房和城乡建设部门对乡村建设工匠免费提供专业技能、安全知识等培训，发放合格证书，村民建房从工匠名录中选择工匠，或者委托具有相应资质的施工单位施工。三是强化规划核实和竣工验收。规定村民自建房竣工后，乡镇政府应当组织人员实地核实房屋是否符合用地、规划和房屋设计要求。村民自建房验收涉及质量安全需要提供技术服务的，县级住建部门和其他相关部门应当依据职责，指导乡镇提供技术支持。

第四，强化安全管理。一是规定了危房安全排查和处置措施。规定各级人民政府及其有关部门应当建立常态化农村房屋安全排查工作机制。对自查报告的农村危房，乡镇政府按照属地管理原则及时组织安全鉴定。经鉴定为危险房屋的,乡镇政府应当发出风险告知书,提出处置建议，督促采取维修加固、拆除等解危措施。有垮塌危险的,安全责任人应当立即停止使用并组织人员撤离。二是严格规范农村住房改为生产经营用房。当前，自建房倒塌事故绝大部分是因为擅自将住房改为生产经营用房导致，对此，《办法》对利用村民自建房从事生产经营活动的行为作出限制性规定，并明确了产权人和经营管理者的安全责任。三是规定了禁止性行为。明确了房屋使用安全责任人不得实施的影响房屋使用安全的六类行为。

三、《办法》主要特色

《办法》有四个方面特点。一是对村民自建房作出了全链条、全流程、全生命周期管理的规定。对村民建房规划、选址、房屋设计、审批、建房管理、登记、农房安全等各环节都作了相应规定，形成一个完整的管理体系。村民建房首先要符合村庄规划要求，在规划范围内选址。建设前要依法申请，得到批准才能开工建设。在建设过程中要注重质量和安全，合规建设。建设完工后要验收，要定期开展安全排查，保障人民生命财产安全。二是明确了部门职责。村民自建房管理链条长，涉及部门较多，必须明确部门职责，避免出现农房管理漏洞和监管空白。在明确职责的基础上建立相关机制，形成工作合力，齐抓共管，助力宜居宜业和美乡村建设。比如，对村民自建房管理的几个核心部门包括自然资源、农业农村、住建等的职责进行了单独明确。住建部门牵头负责村民自建房建设质量安全管理工作，自然资源部门负责村庄规划、农用地转用、规划许可、登记等工作，农业农村部门负责农村宅基地监督管理有关工作。三是要求乡镇明确具体承办机构和具体责任人。村民自建房管理工作的政策性、技术性都很强，需要一支稳定的队伍来抓细抓实此项工作。针对基层现实，要求乡镇在保持现有机构编制稳定的基础上，明确具体承办机构和具体责任人，做到有人管事、有场所办事、有机制理事，事有人干、责有人担。如，吉安市所有乡镇都在现有机构基础上加挂了农村住房建设管理办公室，增加农村住房受理、勘查、审核审批、放线、竣工验收、登记发证等工作职能；农房办设置审批、规划、质量监管等专岗，实行专人专岗管理，由乡镇负责日常管理，县级职能部门负责指导业务工作。四是突出加强农房安全监管。农房安全是重中之重，安全工作要抓早、抓小、抓常。针对村民自建房现状，一方面，我们注重源头管控，对增量部分强化监管，在建设过程中通过技术手段、规范操作，消除安全隐患，确保农民群众住得舒心、住得安全。另一方面，强化存量农房监测，加强农房安全排查，及时采取措施管控危房；针对容易发生农房安全事故的领域，严格控制将自建房改作经营用途。

四、农民群众最关心的两个问题

一是宅基地审批流程。农民占用集体的土地建设住宅必须履行相关手续，获得批准才可以使用。农民建房审批要经过申请、审查、审批三个环节。第一，申请环节，农户提出申请。符合“一户一宅”条件的农村集体经济组织成员，以户为单位，填写农村宅基地和建房（规划许可）申请表，向所在的农村集体经济组织提出申请。农村集体经济组织不健全的，村民应当向所在的村民小组提出申请；没有分设村民小组或者宅基地和建房申请等事项已统一由村民委员会办理的，农户直接向村民委员会提出申请。第二，审查环节，村组审查。①村民小组收到申请之后，提交村民小组会讨论，并将申请理由、拟用地位置和占地面积、拟建房屋层高和建筑面积等情况在本组范围内公示，公示期不少于5天。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料提交村民委员会审查。②村民委员会重点审查申请材料是否真实有效、拟建房用地是否符合村庄规划、是否征求了建房相邻权利人意见等。审查通过的，签署意见，将相关材料报送乡镇政府。第三，批准环节，乡镇审批。乡镇审核批准实际也要经过三个阶段。第一个阶段是受理。乡镇便民服务中心宅基地申请受理窗口接收材料。第二个阶段是审查。乡镇负责宅基地工作的管理机构收到申请材料后，应当组织人员现场勘查，并依法对申请材料的真实性、完整性、合法性进行审查。审查的重点是：①申请人是否符合申请条件、拟用地是否符合宅基地合理布局要求和面积标准，②宅基地和建房（规划许可）申请是否经过村组审核公示，③拟用地是否符合村庄规划、用途管制要求。涉及占用农用地的，应当依法先行办理农用地转用手续。涉及交通、水利、通讯、电力等设施依法需要征求意见的，乡镇人民政府应当依法征求相关部门的意见。第三个阶段是批准。审查通过的，乡镇人民政府依法批准建房申请，并按照规定办理乡村建设规划许可证和农村宅基地批准书。审查未通过的，及时告知申请人不予批准的理由。

二是宅基地用地面积标准，房屋建设标准。农村村民建住宅，选址应当符合国土空间规划，不得占用永久基本农田和生态保护红线，尽量使用原有的宅基地、村内空闲地和荒山、荒坡，少占耕地。

《江西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十三条规定，农村村民建住宅不得超过下列用地面积标准：（一）占用宅基地和村内空闲地的，每户不得超过一百八十平方米；（二）确需占用耕地的，每户不得超过一百二十平方米；（三）因地形条件限制、居住分散而占用荒山、荒坡的，每户不得超过二百四十平方米。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取集中统建、多户联建和农民公寓等形式保障农村村民实现户有所居，人均住房面积不得低于本地城镇居民最低保障住房面积标准。

省里规定的是用地面积标准上限。近二十年来，各地在不突破省级标准上限的前提下，都根据当地人地矛盾、文化习俗等因素作出了具体规定。

另外，省政府办公厅2016年下发了《关于进一步加强农村建房规划管理的意见》，对建筑面积作出规定，从严控制农房建筑体量，建筑面积不得突破350平方米，建筑层数一般不超过三层。